CPI da Pandemia: Bancada do Nordeste tornou o Senado um solo fértil para o oposicionismo

Uma CPI oposicionista

Por Debora Gershon e Leonardo Martins Barbosa

Os dois primeiros anos do atual governo foram marcados pelas relações estremecidas entre Jair Bolsonaro e o então presidente da Câmara, o deputado Rodrigo Maia (atualmente sem partido).

A disputa se acirrou durante a pandemia da Covid-19 e prejudicou – ou mesmo comprometeu – a capacidade política do governo de avançar sua agenda no Legislativo neste período, especialmente na Câmara dos Deputados.

A situação na Câmara contrastava com a boa relação que o Planalto mantinha junto ao então presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP).

Por essa razão, conseguir eleger o aliado Arthur Lira (PP-AL) para a sucessão de Rodrigo Maia tornou-se prioridade absoluta da articulação política do governo no início de 2021.

A vitória do candidato governista trouxe a perspectiva de melhora no ambiente político para o Planalto. De fato, nos primeiros meses de 2021 foi possível observar um avanço na pauta prioritária do governo.

Podemos citar, a título de exemplo, as mudanças promovidas na condução da reforma tributária, com a rejeição ao relatório de Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), aliado de Rodrigo Maia, e o fatiamento da proposta.

Também a aprovação da MP de privatização da Eletrobras e do PL do Licenciamento Ambiental são vitórias comemoradas pelo governo nos primeiros meses do ano. O que não se esperava, contudo, era uma mudança na direção inversa no Senado.

As lideranças do Senado mostraram inaudita disposição para instalar a CPI, mesmo que sua criação tenha sido determinada pelo STF.

A hostilidade ao governo pode ser confirmada por diversos eventos, a começar pela escolha para a relatoria de Renan Calheiros (MDB-AL) – notório opositor.

Além disso, a maior parte dos membros titulares da CPI apresentam um baixo índice de alinhamento ao governo em votações nominais.

Alinhamento dos Membros da CPI em votações

Dos cinco membros com pontuação acima de cinco, quatro têm atuado de maneira mais enfática em defesa do governo. Contudo, Omar Aziz, o presidente da CPI, que tem índice de alinhamento medido em 5,3, tem adotado postura divergente dos governistas.

Dentre os seis cujas notas pontuaram abaixo de cinco, aqueles com comportamento mais abertamente oposicionista são Randolfe Rodrigues (Rede-DF) e Humberto Costa (PT-PE).

É importante destacar que os senadores Otto Alencar (PSD-BA) e Renan Calheiros (MDB-AL), que mantêm baixa adesão em plenário às preferências governamentais, são conhecidos pelas relações que estabeleceram com o PT em nível federal e estadual.

Depois de mais de um mês de atividade, nota-se que o comportamento da CPI corrobora a tendência oposicionista apresentada pelos membros titulares da comissão em plenário. O processo de trabalho desenvolvido até então, incluindo a aprovação de requerimentos, a convocação de testemunhas e a preparação da inquirição, assim como os resultados parciais já alcançados, fazem sobressair as críticas à gestão do governo na pandemia.

Essa é uma clara sinalização do relatório que estará por vir.

Neste início de 2021, portanto, há indícios de que Senado e Câmara inverteram papéis no que diz respeito à relação com o governo.

Enquanto a câmara baixa, sob a liderança de Arthur Lira (PP-AL), apresenta-se mais politicamente alinhada ao Planalto, o Senado manifesta comportamento mais crítico e confrontacionista à agenda governamental.

O que estaria por trás dessa mudança?

Por que o Senado?

Para entendermos essa mudança em um quadro mais amplo, é importante, de início, observar a evolução dos índices de apoio ao governo em votações nas duas casas. Apesar das variações circunstanciais, o governo tem mantido em média um apoio superior a 50% dos parlamentares nas duas casas, mesmo em 2021.

Apoio ao governo em votações na Câmara e Senado

No entanto, dois pontos chamam atenção. Em primeiro lugar, há dois momentos em que a média de apoio ao governo no Senado se aproximou bastante do limiar dos 50%: em setembro de 2020, e, novamente, em março e abril de 2021, precisamente quando a CPI foi instalada.

Em segundo lugar, vale notar que a quantidade de votações que alcançaram apoio de menos de 50% da casa cresce a partir do segundo semestre de 2020, o que pode indicar um crescimento no número de parlamentares dispostos a contrariar o governo.

Na Câmara, ainda que as votações com apoio minoritário já fossem relativamente mais frequentes, o movimento ocorreu no sentido contrário, com um número menor de votações em que o governo não obteve maioria no ano de 2021 comparativamente aos anteriores.

Durante todo o período, o Senado apresentou uma taxa de governismo menor do que a Câmara, sem mudanças muito significativas nos últimos dois semestres.

Entretanto, é notória a guinada oposicionista dos senadores nos últimos meses, inclusive com a instalação de uma CPI de atuação eminentemente contrária ao governo.

O que estaria por trás dessa mudança de humor na virada do ano?

Um aspecto central no Senado foram os acordos para a eleição de Rodrigo Pacheco (DEM-MG) à presidência da casa, em um processo notoriamente distinto daquele que caracterizou a escolha de Arthur Lira (PP-AL) na Câmara.

Neste segundo caso, o governo interveio de maneira determinante para esvaziar a candidatura competitiva de Baleia Rossi (MDB-SP), apoiado pelo antigo presidente Rodrigo Maia (DEM-RJ) e pela oposição de esquerda.

A candidatura de Lira representa uma adesão ao governo que não teria sido possível sem que os partidos do denominado “Centrão” tivessem sido recompensados pelo Planalto com cargos e emendas orçamentárias.

Do ponto de vista da relação formal entre o Executivo e o Legislativo, representa uma ruptura com a postura relativamente mais autônoma que caracterizou a presidência de Maia.

No Senado, diferentemente, observou-se a formação de um bloco majoritário pluripartidário, mas diverso ideologicamente, que incluiu partidos governistas e de oposição, como o PT. Não se tratou, portanto, de uma coalizão programática, mas de uma coalizão de veto à candidatura de Simone Tebet (MDB-MS), considerada por muitos como uma defensora da operação Lava-Jato.

A candidatura de Pacheco, desse modo, conformou um bloco majoritário que tinha o objetivo claro de confrontar o voluntarismo judiciarista, que ao longo dos últimos anos engendrou esforços para criminalizar a política e deslegitimar o sistema político de representação.

Ou seja, Pacheco deveu sua eleição mais aos acordos que fez entre seus pares do que à intervenção governamental, o que confere ao bloco majoritário no Senado maior autonomia em relação ao Planalto, mesmo que nele a esquerda seja minoritária.

Um segundo aspecto a ser considerado diz respeito ao debate sobre o orçamento de 2021. A participação da Câmara e do Senado na construção de uma peça orçamentária inexequível, que desconsiderava inclusive a necessidade de cobertura de despesas compulsórias, colocou as duas casas legislativas em rota de colisão com o governo.

A reversão desse quadro impôs custos maiores ao Senado do que à Câmara – fator que não deve ser desconsiderado no ânimo dos senadores em 2021.

É possível que o episódio tenha reafirmado a liderança de Pacheco no Senado e sua interlocução com todos os partidos da casa, inclusive aqueles de oposição, em detrimento de seu diálogo com o governo.

Exploramos também uma terceira hipótese, que tem a ver com a maior predisposição do Senado ao oposicionismo, quando comparado à Câmara.

Essa hipótese se baseia em: a) a casa é mais sensível aos governadores do que a Câmara dos Deputados, de modo que o conflito entre estados e União pode ter afetado o comportamento dos senadores;

e b) a região Nordeste tem maior peso no Senado, pela distribuição igualitária da representação entre os estados. Como a região conta com governadores da oposição, notavelmente do PT e do PSB, e apresenta altas taxas de rejeição a Bolsonaro, é possível que o peso da bancada nordestina potencialize as ações da oposição no Senado.

Os dados mostram o alinhamento de deputados e senadores em votações nominais por região e a dispersão dos parlamentares, apontando assim maior ou menor homogeneidade do comportamento em cada região. É possível observar na primeira figura que o governismo na Câmara dos Deputados é relativamente bem distribuído em todas as regiões. Há, em todas elas, um bloco governista majoritário bastante concentrado e uma oposição minoritária mais dispersa no espectro. Ainda assim, o governismo na região Nordeste é ligeiramente menor, o que possivelmente resulta da maior força dos partidos de esquerda nessas regiões, principalmente PT, PSB e PDT.

No Senado, diferentemente da Câmara, não é possível observar um bloco governista maciço distribuído homogeneamente em todas as regiões. Pelo contrário, há significativa dispersão em todas elas.

Efeitos possíveis da CPI na relação com o Executivo e nas eleições de 2022

Os termos que serão usados no relatório final da comissão ainda não são conhecidos e dependerão da estratégia a ser adotada pelos senadores oposicionistas, que hoje dão o tom da CPI.

Entretanto, é provável que ele seja francamente contrário ao governo.

Menos certo, no entanto, são os desdobramentos que esse relatório produzirá no contexto político mais amplo. Nesta seção aventamos três cenários possíveis e analisamos a probabilidade de se concretizarem.

O primeiro caminho possível é o relatório apontar a ocorrência de crime de responsabilidade do presidente Jair Bolsonaro, com pedido de abertura de um processo de impeachment. Esse cenário parece bastante improvável nas condições atuais.

Mesmo que a comissão consiga elementos para responsabilizar o presidente – o que parece bastante plausível – o impeachment é um processo político e não existem hoje condições para isso, a despeito da diminuição do apoio dos senadores ao presidente.

Bolsonaro ainda mantém um patamar relativamente alto de popularidade e aprovação de seu governo, em que pese o fato de ser superado pela sua rejeição.

E é muito improvável que Arthur Lira (PP-AL), o presidente da Câmara, aceite pedido de abertura de impeachment e dê início ao processo – um dos compromissos que ele assumiu junto ao governo para garantia de seu apoio foi justamente não permitir a instalação de processos de impeachment contra Bolsonaro.

Um segundo cenário possível seria aquele de responsabilização futura do presidente, após o término de seu mandato, e/ou de outros agentes públicos, a exemplo do general Eduardo Pazuello, seja pelo cometimento de atos de improbidade administrativa, ou mesmo na esfera penal.

Esse desdobramento poderia ser usado pelas oposições e pelo Judiciário para inibir o retorno do bolsonarismo no médio prazo. Embora esse cenário não seja tão improvável quanto o anterior, é também muito incerto e dependente de outras variáveis, tais como: comportamento dos atores em posições-chave nos órgãos judiciários (STF, Procuradoria Geral da República), posicionamento das Forças Armadas e resultado eleitoral de 2022.

No caso de o presidente Jair Bolsonaro vencer as próximas eleições, por exemplo, esse cenário fica ainda mais remoto. Mesmo em caso de derrota, o apoio que o presidente tem recebido dos militares e a atuação defensiva do Procurador Geral da República são fatores que tornam esse caminho inesperável.

Uma terceira possibilidade, essa bastante provável, é a de a CPI manter vivo o tema da pandemia ao menos até o fim do ano, mesmo em caso de arrefecimento dos números de contaminações e mortes.

A CPI e o seu relatório têm poder para potencializar uma narrativa francamente desfavorável a Bolsonaro, de responsabilização do governo pela situação catastrófica do país na pandemia, com potencial impacto nas eleições de 2022.

Esse parece ser o desfecho temido por Bolsonaro e já representaria ganhos relativos para a oposição. Em outras palavras, a CPI certamente ameaça o campo bolsonarista, mesmo nesse cenário mais ameno que mira a eleição de 2022, particularmente porque o presidente já enfrenta queda de popularidade.

Quando começou a CPI

A Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Covid foi instalada, no Senado, em 27 de abril, após determinação do Supremo Tribunal Federal. CPIs são usuais na história recente do Brasil. Desde o governo de Fernando Collor, o primeiro eleito pelo voto direto depois do fim da ditadura militar, elas têm cumprido papel importante em momentos cruciais da vida política nacional. Além disso, são instrumentos corriqueiros das democracias representativas, presidencialistas e semi-presidencialistas, especialmente as de tradição constitucionalista norte-americana. Elas foram instituídas no Brasil pela primeira vez em 1934. Depois do Estado Novo, foram previstas na Constituição de 1946 como prerrogativas tanto da Câmara dos Deputados quanto do Senado Federal. No regime militar, a Constituição de 1967 incluiu a possibilidade de serem instaladas pelas duas casas legislativas em conjunto, as CPIs mistas ou CPMIs. Na Constituição de 1988, elas ganharam poderes próprios das autoridades judiciais.

Desde a redemocratização, portanto, as CPIs, que são destinadas à investigação de fatos determinados da competência legislativa e fiscalizatória do Congresso, se diferenciam das demais comissões legislativas permanentes por possuírem poderes usualmente atribuídos ao Poder Judiciário. Por exemplo, dentre outras atividades, cabe a elas realizar oitivas de indiciados e inquirir testemunhas, tomar depoimentos de autoridades públicas, realizar sindicâncias e diligências, determinar a realização de buscas e apreensões, solicitar quebra de sigilos bancário, fiscal e de dados de seus investigados, determinar prazos para o cumprimento de providências e requisitar informações e documentos de órgãos e autoridade públicas.

Além de previstas na Constituição, as CPIs são reguladas pelos regimentos da Câmara, do Senado e do Congresso Nacional. Sua instalação depende do apoio de somente dos parlamentares[1], motivo pelo qual elas servem às minorias como instrumento de controle e fiscalização diante da eventual (e comum) formação de super maiorias governistas nas instituições políticas. Em suma, as CPIs ajudam a garantir a representatividade do sistema político e a efetiva separação de poderes.

Eduardo Girão (Podemos-CE), senador governista

Como instrumento primordialmente ativado pelas minorias, as CPI são em geral requeridas pela oposição, não havendo, contudo, impedimento formal para que sejam requeridas também pela base governista. Do ponto de vista político, isso parece fazer pouco sentido à primeira vista, já que as comissões usualmente investigam ações e omissões do governo, podendo assim sujeitá-lo a considerável desgaste político. No entanto, tendo em vista os limites estatutários para a criação de novas CPIs – na Câmara são permitidas apenas cinco simultaneamente – é comum que a base governista se antecipe e crie CPIs que não tenham objeto explosivo para o governo de plantão. Com isso, ou impedem a criação de CPIs mais danosas ao governo ou desviam a atenção daquelas já instaladas. Essa estratégia, inclusive, chegou a ser ensaiada por Eduardo Girão (Podemos-CE), senador governista que pretendia ampliar o escopo da investigação, dirigida pelo requerimento inicial da oposição ao comportamento do governo federal, diante da impossibilidade de barrá-la.

A instalação de CPIs diz muito sobre as relações entre governo e Congresso em determinada conjuntura. O fato de a CPI da Covid ter sido instalada no Senado, por exemplo, revela alguns aspectos importantes da relação entre o Senado e o governo de Jair Bolsonaro em 2021, com possível impacto na tramitação da agenda governamental em período pré-eleitoral.

Debora Gershon - Doutora (IESP/UERJ) e mestre (IUPERJ) em Ciência Política. É pesquisadora do Observatório do Legislativo Brasileiro (OLB). Foi pesquisadora visitante, por um ano, da University of California, San Diego (UCSD). É especialista em estudos legislativos, com larga experiência em atividades de monitoramento legislativo em âmbitos nacional e estadual.

Leonardo Martins Barbosa - Cientista político e professor. Doutor em Ciência Política pelo IESP/UERJ. É pesquisador do Observatório do Legislativo Brasileiro (OLB), tendo ampla experiência em análise de cenários políticos, com foco em comportamento partidário e arena legislativa. Trabalha também com pesquisa sobre história política brasileira, com ênfase em instituições representativas e partidos políticos.