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Consultor Raul Velloso defende reforma com ajuste previdenciário e foco em infraestrutura

10 / jan
Publicado por Fernando Castilho em Notícias às 9:00

Raul Velloso*

Em seus três níveis de governo, o Brasil enfrenta um duplo desafio: equacionar as contas da previdência e recuperar os investimentos em infraestrutura, tarefas básicas que estão fortemente interligadas.

Numa perspectiva mais longa e olhando para o conjunto dos entes públicos, é exatamente na previdência que se situa a principal fonte de desequilíbrio fiscal. Em 2017, o déficit de todos os regimes alcançou R$ 356 bilhões, ou 5,4% do PIB. Se olharmos para os regimes próprios – foco principal das propostas contidas neste texto – o déficit foi da ordem de R$ 170 bilhões, aproximadamente a metade suportada pela União, e a outra metade, pelos estados. Na ausência de reformas e com o envelhecimento da população, esse quadro deverá se deteriorar dramaticamente nos próximos anos.

Já a situação da infraestrutura no Brasil é notoriamente insatisfatória. Desde os anos 1990 investimos menos de 3% do PIB no setor, percentual esse que mal é suficiente para manter intacto o estoque de capital desse importante segmento. Uma situação que já era grave lá atrás, e que se deteriorou recentemente. Com o agravamento da situação fiscal desde 2015, retroalimentado pela crise econômica por que ainda passamos, o investimento público desabou, passando de 2,4% do PIB em 2014 para 1,2% atualmente. Só que, mesmo que a conjuntura econômica melhore, sem uma reorganização relevante da previdência dificilmente haverá recursos disponíveis para o setor público investir minimamente em infraestrutura.

Para solucionar esses problemas, apresenta-se, aqui, uma proposta de reorganização da previdência e a criação de Fundos de Infraestrutura (FI) para a União, estados e municípios.

Em relação à previdência, esta proposta se diferencia da maioria das propostas que vêm sendo apresentadas em dois aspectos fundamentais.

Em primeiro lugar, o foco é sobre os regimes próprios. Ainda que o déficit do regime geral seja de elevada magnitude, a solução do desequilíbrio dos regimes próprios é mais urgente, em especial, para os estados, que vivem uma profunda crise financeira. Além disso, a discrepância no valor dos benefícios, muito mais favoráveis nos regimes próprios, torna a reformulação desses regimes mais necessária por uma questão de justiça social.

Em segundo lugar, em vez de haver concentração nos fluxos, o enfoque recai sobre os estoques. O objetivo é constituir fundos, apartados do orçamento geral, capazes de zerar o passivo atuarial dos entes da Federação. A vantagem desse enfoque é permitir uma folga fiscal já no curto prazo. Os recursos então liberados podem  ser, de imediato, redirecionados para investimentos. Quando a reforma afeta apenas os fluxos, e diante da obrigatoriedade de respeitar direitos adquiridos e oferecer regras de transição minimamente aceitáveis, os benefícios fiscais são auferidos somente no longo prazo.

Além dessas peculiaridades, esta proposta apresenta as características descritas a seguir.

Serão formados fundos de direito privado, apartados da administração pública. A criação desses fundos é necessária para impedir que os gestores públicos tentem capturar os recursos para cobrir outras despesas em períodos de crise, como ocorreu recentemente com fundos previdenciários não independentes.

O fundo receberá ativos e contribuições previdenciárias dos servidores e do ente da Federação. As contribuições serão paritárias, ou seja, governo e servidores terão de contribuir com o mesmo valor.

Cada unidade da Federação criará seu próprio fundo. Poderão ser criados também fundos diferentes para poderes e órgãos autônomos. Cada fundo estimará o passivo atuarial e, descontados os ativos que receberá, estimará o valor das contribuições. Essas poderão ser ordinárias, extraordinárias e progressivas com a renda, mas o importante é que as alíquotas sejam fixadas de forma a zerar o passivo atuarial. Isso implica que as alíquotas serão diferentes, dependendo do passivo atuarial e dos ativos que o fundo receber. Em outras palavras, essa regra permite que situações heterogêneas tenham soluções diferentes, o que, além de ser mais justo, reduz o atrito político associado à imposição de regras únicas para todos os servidores.

Para dar maior garantia aos servidores, a soma da contribuição ordinária com a extraordinária não poderá ultrapassar 22%. A motivação para esse teto é garantir que o desconto máximo sobre o salário, incluindo o imposto de renda, não ultrapasse 50% do rendimento.

Com a criação dos fundos de previdência e com o equacionamento do passivo atuarial respectivo, as respectivas despesas (com pagamento de aposentadorias e pensões) e receitas (de contribuições) devem ser apartadas do orçamento do ente da Federação. Como os regimes próprios são usualmente deficitários, a criação de fundos deverá gerar uma folga fiscal. Os recursos que sobrarem poderão ser utilizados para investimento, conforme se verá mais adiante. Antes, contudo, é importante realçar que, apartando as receitas das contribuições previdenciárias da Receita Corrente Líquida (RCL), esta irá cair. Isso levará os estados a reduzirem os gastos com o funcionalismo, uma vez que a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece limites em função da RCL. Assim, a reorganização da previdência contribuirá, indiretamente, para a redução dos gastos correntes.

Em relação aos investimentos em infraestrutura, no centro desta proposta está a criação dos Fundos de Infraestrutura (FI), cujo principal objetivo é resolver o problema da falta de recursos para aquela finalidade. Seu funding estará, assim, fortemente associado à reforma da previdência. Quando um estado transfere ativos para seu fundo de previdência, sua necessidade de recursos cai, pois parte dos benefícios será custeada com os retornos desses ativos, o que cria uma folga orçamentária. A presente proposta é de que o estado transfira 70% dessa folga para os FI. Também serão transferidos para os FI 50% das receitas obtidas com securitizações de ativos e receitas correntes extraordinárias, bem como 20% das receitas de royalties, compensações financeiras e outras receitas contínuas, porém finitas. Por fim, no caso da União, o equivalente a 50% dos ganhos líquidos com melhoria de gestão do INSS serão transferidos para seu FI.

Vincular a folga fiscal ao FI é particularmente importante para estados e municípios, pois, dessa forma, evita-se que os entes subnacionais se sintam tentados a ampliar os gastos de custeio (notadamente, via contratação de novos servidores ou concessão de reajustes), replicando os atuais problemas no médio e longo prazo.

Se, para estados e municípios, a proposta de vincular os recursos da folga fiscal ao FI é fundamental para evitar ampliação de gastos de custeio, no caso da União, pode-se questionar se os recursos não seriam melhor aplicados na quitação da dívida pública federal. O entendimento adotado nesta nota é de que os gastos com investimento, mesmo que aumentem o endividamento no curto, terão o efeito favorável de permitir maior arrecadação e aumento do PIB no médio e longo prazos.

Para avaliar esse dilema entre maior endividamento no curto prazo e melhoria da relação dívida/PIB no longo prazo, foram feitas simulações projetando a relação dívida/PIB até 2040 em cenários com diferentes níveis de investimento público. Partiu-se de um cenário base, em que se mantêm os atuais investimentos públicos com infraestrutura, e comparamos com o que ocorre em cenários alternativos, onde o investimento em infraestrutura da União aumenta em 0,5%, 1,0% e 2,0% do PIB.

De acordo com nossas projeções, se a União aumentar os investimentos em infraestrutura em até 1% do PIB, a relação dívida/PIB atingiria 88,1% em meados da próxima década (ante 84,6% no cenário sem investimentos adicionais) e passaria a cair posteriormente. Para 2040, a relação dívida/PIB seria de 35,5% no cenário com investimentos adicionais, praticamente o mesmo percentual (35,2%) do cenário base.

Já para um maior volume de investimentos adicionais, por exemplo, de 2% do PIB, a relação dívida/PIB chegaria em 2040 em um patamar mais elevado, porém ainda em níveis confortáveis (em torno de 40%).

Observe-se que investimentos em infraestrutura são fundamentais para que a economia possa voltar a apresentar taxas de crescimento sustentável em níveis superiores a 4% ao ano. Isso decorre especialmente do impacto positivo que esses investimentos trazem sobre a produtividade geral da economia. Em verdade, uma infraestrutura de qualidade é condição necessária para que o investimento privado em outras áreas se materialize. Por outro lado, sem melhorar nossa infraestrutura, estaremos condenados a taxas de crescimento medíocres, de no máximo 3% ao ano, valor claramente insatisfatório para o nosso atual grau de desenvolvimento.

Cabe, por fim, lembrar que as especificidades do investimento em infraestrutura (por exemplo, externalidades, prazos de maturação excessivamente longos, custo de oportunidade mais baixo para o setor público e potenciais ganhos de bem-estar) são tais que as forças do mercado, por si só, não são capazes de prover o nível de serviços que a sociedade deseja. Por isso, mesmo em economias com orientação mais liberal, é fundamental o uso de recursos públicos para custear esse tipo de investimento. As despesas podem ser feitas diretamente pelo governo ou via subsídios ao setor privado.

 

 

(*) Raul Velloso –  É economista pela UERJ, Mestre pela FGV-Rio e Yale University e Ph.D. em economia pela Yale University. Foi professor na UERJ e ENAP – Escola Nacional de Administração Pública no Governo Federal. Trabalhou no IPEA e no Ministério do Planejamento onde foi secretário Nacional Adjunto e secretário para Assuntos Econômicos. Foi membro do Conselho de Administração do BNDES, EMBRAER e IBGE. Atualmente é consultor econômico e colunista dos jornais O Estado de São Paulo e O Globo.

 

 


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