A revelação do JC, esta semana, de que a BR-232 já está em processo de privatização, surpreendeu Pernambuco. Não só pelo tabu do tema. Faltou debate público antes da decisão de privatizar a BR, por uma parceria público-privada (PPP) sem pedágio. É algo inédito no Brasil e caro: em 25 anos, os contribuintes vão pagar R$ 2,456 bilhões. O Estado inicia na próxima segunda-feira a consulta pública do projeto, uma etapa legal que já permite a licitação, não importam as críticas ou sugestões da sociedade.
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Por tudo isso, o JC entrevistou Gustavo Henrique Schiefler. No seu mestrado em direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), ele estudou o que vários países e Estados brasileiros fazem para, ainda na fase de estudos de PPPs, dar ampla publicidade e estimular a concorrência entre empresas: uma convocação pública para a apresentação de projetos. Ele trata do exemplo de Santa Catarina, no artigo abaixo.
É algo que Pernambuco não faz, resultando em pouca transparência e falta de competição: só o Grupo Odebrecht é autor de 60% das propostas no Estado. O tema é pesquisado na área jurídica também pelo repórter Giovanni Sandes, que ajuda a traduzir os problemas do Programa de PPPs de Pernambuco na entrevista a seguir.
JORNAL DO COMMERCIO – A forma como Pernambuco permite a sugestão de PPPs por empresas privadas é a mesma de outros Estados? Quais são as diferenças básicas?
GUSTAVO SCHIEFLER – Pelo que pude perceber a partir da resolução do Comitê Gestor do Programa Estadual de PPP, a forma com que o Estado de Pernambuco permite estudos prévios à PPP não é exatamente a mesma praticada em outros Estados ou mesmo pela União. Existem algumas diferenças substanciais. Primeiro, não há previsão de que o próprio Estado lance um procedimento para solicitar estudos e projetos à sociedade, em vez de esperar ser provocado por algum agente econômico. Segundo, não existe publicidade dos estudos e projetos antes da decisão em favor do lançamento da PPP. Ou seja, como consequência, os cidadãos somente ficarão sabendo da existência desses estudos na consulta pública. E terceiro, o que me parece mais grave, há ausência de condições propícias à competição na etapa de planejamento dos projetos de PPP. Inclusive, uma peculiaridade agravante é a previsão de que só haverá publicidade da entrega de estudos e projetos sobre determinado empreendimento para os particulares já registrados para o mesmo empreendimento. Ou seja, diferentemente da prática em outros Estados, não há previsão de publicidade – seja em Diário Oficial, jornais de grande circulação ou internet – para que potenciais interessados, da iniciativa privada ou mesmo da sociedade civil, se apresentem à administração e manifestem o interesse em colaborar com as suas ideias sobre o projeto.
JC – Na prática, essas diferenças resultam em quê?
SCHIEFLER – A probabilidade é de que essas diferenças resultem em projetos de menor qualidade técnica e menos resposta aos anseios da população do que num cenário de ampla participação e transparência. É que nem todos aqueles que poderiam contribuir na etapa de planejamento, agentes econômicos ou sociedade civil, poderão ou conseguirão fazer isso. Também existe o risco de que a menor transparência resulte numa licitação menos competitiva.
JC – Quais são as implicações de um governo restringir a autorização e desenvolvimento de estudos a poucos grupos econômicos?
SCHIEFLER – Se um Estado privilegia, de algum modo, o desenvolvimento do projeto por só um grupo econômico, sobretudo se esse grupo econômico tem interesse em posteriormente executar o empreendimento, isso pode repercutir na diminuição da competitividade na licitação, o que prejudica a economicidade do futuro contrato. Sem competição, a tendência é que a administração ou os usuários, a depender do modelo de PPP, pague mais caro pelo contrato. Além disso, a restrição é uma afronta à isonomia, pois todos têm o mesmo direito de colaborar com a administração, especialmente nesses casos, em que o custo dos projetos é ressarcido na licitação.
JC – E por que é tão importante ter competição na fase prévia da licitação, ainda nos estudos?
SCHIEFLER – Se diferentes particulares competem para ver quem entregará o melhor projeto para ser licitado, existe probabilidade maior de que as propostas apresentadas estejam em harmonia com aquilo que a administração pública pretende, ou seja, com o interesse público. Os particulares sentem-se mais obrigados a atender aos anseios da administração quando estão concorrendo com outros. A competição e a abertura à ampla participação são importantes para que interesses de diferentes agentes econômicos e sociais possam ser levados em consideração no momento do planejamento e da consolidação do projeto final.
JC – Quem adota práticas mais transparentes no Brasil?
SCHIEFLER – É difícil encontrar algum Estado que promova o chamado Procedimento de Manifestação de Interesse, PMI, totalmente aberto à participação. Porém, a maioria deles – São Paulo, Minas Gerais, Alagoas, Santa Catarina, por exemplo, – confere publicidade, oferece ampla possibilidade de participação a interessados que até então desconheciam a existência do projeto, para eles também se candidatarem aos estudos, o que parece ser o mínimo para que esse procedimento prévio resulte em benefícios à sociedade.
JC – É comum governos permitirem acesso a informações de projetos de PPPs antes da consulta pública? Que tipo de informações são liberadas e através de que meios de comunicação: sites, Diário Oficial...?
SCHIEFLER – Ainda não é tão comum, mas a concepção de uma administração transparente e consensual vem, aos poucos, alterando essa prática. A Lei de Acesso à Informação tem uma função importante nesse contexto, pois, aos poucos, está conscientizando a população sobre o seu direito constitucional de acesso às informações públicas. Existem práticas que merecem elogios. O governo do Estado de Santa Catarina, por exemplo, costuma publicar em seu site um relatório preliminar com as soluções apresentadas pelos participantes do PMI. Assim, a população consegue se informar e opinar muito antes de o governo decidir qual será o projeto ou a solução adotada.
JC – Então o acesso prévio a essas informações tem base em exigência legal?
SCHIEFLER – Sim, essas informações seguem o regime jurídico das informações públicas não sigilosas. O Estado brasileiro adota a transparência como regra e o sigilo como exceção, ou seja, a publicidade é um princípio constitucional. A Constituição assegura ao cidadão o direito de acesso à informação pública e ao recebimento das informações. Basicamente, só há duas exceções para a não divulgação de informações públicas: quando for imprescindível à segurança da sociedade e do Estado ou quando violar a intimidade, honra ou vida privada de alguém. A Lei de Acesso à Informação assegura esses direitos. Ela estabelece exatamente os tipos de informação imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado, determinando também que as informações só poderão ter acesso negado se forem previamente classificadas como sigilosas, o que dificilmente será o caso de projetos de PPP, até porque a Lei das Concessões, nos artigos 21 e 22, permite expressamente acesso a estudos e projetos vinculados às concessões. Além disso, o artigo 11 da Lei de Acesso à Informação determina que esse acesso seja imediato. Não sendo possível, há um prazo de 20 dias, prorrogáveis por mais dez dias.
JC – Mas a consulta pública prevista na Lei das PPPs, que inicia o rito legal até a licitação, já não cumpre esses objetivos?
SCHIEFLER – A consulta pública é um instrumento de transparência e de participação que aponta para a democratização da administração pública. O problema, no entanto, é que quando o acesso ao projeto de PPP se dá só na consulta pública a possibilidade de participação e eventual remodelagem do projeto é muito menor, pois o projeto já está acabado e não em fase de formação. Assim, com o projeto pronto para ser lançado, se houver alguma alteração, será pequena. A questão é que a ampla publicidade e possibilidade de participação antes do fechamento de um projeto torna a PPP mais legítima sob o aspecto democrático, o que, inclusive, repercute positivamente para a segurança jurídica do contrato.
JC – Ampliar tanto o debate não burocratiza a tomada de decisões do poder público? Como conciliar tudo isso e velocidade na resposta à sociedade?
SCHIEFLER – Costuma-se dizer que a eficiência não é suficiente se não houver eficácia. Não basta ser veloz se a medida tomada não for a acertada sob o ponto de vista do interesse público. Ampliar o debate permite à administração se aproximar da sociedade, o que gera um juízo mais apurado sobre a conveniência e oportunidade do projeto para a coletividade. Perceba que PPPs duram décadas, o que significa que a decisão de hoje influenciará gerações de pessoas e governos de amanhã. Não há como se atropelar o devido processo administrativo para a tomada de decisões tão relevantes. Ele deve ser transparente e aberto à participação. A administração deve ouvir quem está interessado em responder. Isso não significa dizer que ela deve aceitar tudo o que a sociedade civil exige, mas que deve dialogar. E se tomar uma decisão em sentido diferente, deve motivar suas razões, para que todos possam compreendê-las. A mídia tem uma função importante nisso, pois colabora com a possibilidade de controle social e, quando o projeto responde ao que deseja a população, confere mais legitimidade ao projeto.
