Artigo JC: O conflito das emendas
Introduzindo pequenos limites e restrições às chamadas emendas parlamentares, o STF ajuda a evitar as graves distorções do mecanismo
O desentendimento entre o Ministro Flávio Dino, do STF, e o Congresso Nacional em torno das emendas parlamentares trata, basicamente, da transparência, rastreabilidade e eficiência dos recursos definidos no orçamento.
As exigências do Ministro são muito relevantes, mas não avançam na essência das distorções geradas pelas chamadas emendas parlamentares (não é mesmo da competência do judiciário).
O que estão chamando de emendas parlamentares consiste, na verdade, numa apropriação pelo Congresso de uma parte, cada vez maior, do Orçamento do Executivo, que tem como desdobramento a exigência de liberação dos recursos (uma parte já é impositiva) como condição para a aprovação dos projetos legislativos do presidente da República.
As emendas parlamentares, uma prerrogativa constitucional do Congresso Nacional, transformaram-se, com o tempo, em uma cota do Legislativo dentro do orçamento do Executivo.
Deixaram de ser propostas de mudanças, revisões e complementos ao orçamento do poder Executivo, cuja peça final deve ser sancionada pelo presidente da República, passando a representar um direito dos parlamentares a um valor prévio de recursos do orçamento federal.
O impacto das emendas no planejamento orçamentário
A partir de um certo momento, a prerrogativa de apresentação de emendas foi substituída por um sistema de cotas fixas que cada parlamentar introduzia no orçamento do Executivo, passando a ser dono de um pedaço do orçamento do Executivo.
Nos últimos anos, o Congresso foi ampliando a sua participação no orçamento do executivo, aumentando o valor e criando novas formas de emendas, "emendas de bancada", "emendas das comissões" e "emendas do relator", dando origem ao orçamento secreto e ao orçamento pix, escapando da transparência e da rastreabilidade.
O Legislativo, é importante lembrar, tem o seu próprio orçamento que define os recursos destinados ao funcionamento das duas casas do Congresso, salários e encargos, investimentos e custeio da máquina, que deve chegar a quase R$ 18 bilhões no orçamento de 2025.
Enquanto o orçamento do Legislativo se limita ao funcionamento da instituição (voltado para dentro), o orçamento do Executivo se volta para fora contemplando todos os gastos e investimentos de promoção do desenvolvimento econômico, social, científico e tecnológico e ambiental, além da parcela necessária ao funcionamento da máquina pública do governo federal.
Como passaram a ser cotas do Legislativo no orçamento do Executivo, as tais emendas parlamentares se aplicam também a projetos econômicos, sociais e ambientais (um percentual é obrigatoriamente destinado à saúde e à educação). Mas, envolvem dois problemas graves.
Primeiro é a apropriação de parte do orçamento do Executivo pelo Legislativo, deputados e senadores sendo donos de um conjunto de projetos que são adotados para consolidação da base política local dos parlamentares.
Na fase de elaboração do orçamento, governadores, prefeitos e dirigentes de organizações da sociedade cercam os parlamentares com pedidos de emendas para os seus projetos, que eles atendem na expectativa de retribuição em apoio político futuro.
Além disso, respondendo a demandas dispersas de prefeitos e organizações da sociedade, as tais emendas escapam de uma definição mais geral de prioridades de desenvolvimento no território brasileiro, pulverizando recursos sem um planejamento.
As limitações do orçamento do Executivo
Para o orçamento de 2025, as emendas do Congresso chegam a R$ 50 bilhões, quase três vezes o orçamento do Legislativo e mais de 20% das despesas discricionárias do orçamento do Executivo (o que resta depois das despesas obrigatórias).
Atualmente, o Executivo pode dispor de apenas 8% das despesas primárias, cerca de R$ 234 bilhões, para alocação de acordo com as suas prioridades, tudo que sobra depois das Transferências obrigatórias, dos Gastos com Previdência e com Pessoal e encargos, com programas sociais e os pisos de educação e saúde.
Com as limitações impostas às despesas públicas pelo Arcabouço Fiscal, quanto mais cresce a fatia do orçamento com a carimbo de "emendas parlamentares" menor será a capacidade do Executivo de exercer, soberanamente, o planejamento e as decisões de aplicação dos recursos públicos em todos os outros projetos de desenvolvimento nacional.
No ano passado, o Ministro Flávio Dino definiu que as emendas parlamentares devem cumprir os limites fiscais, o que permite ao governo cortar parte dos recursos previstos nas emendas, sempre que possam comprometer as metas do Arcabouço Fiscal.
Necessidade de uma reforma profunda
Introduzindo pequenos limites e restrições às chamadas emendas parlamentares, o STF ajuda a evitar as graves distorções do mecanismo, gerando protestos e até ameaças de represarias do Legislativo, sempre muito criativo nas manobras para assegurar a apropriação de parcela do orçamento do Executivo.
Embora politicamente muito difícil, o correto seria mesmo eliminar o conceito de emendas como cotas de participação dos parlamentares no orçamento, recuperando o conceito constitucional.
Mas, para isso, será necessária também uma profunda reforma do Estado, com a descentralização das receitas disponíveis nos três níveis federativos, de modo que Estados e Municípios não precisem mais mendigar recursos federais nem correr atrás dos favores dos parlamentares.
Sérgio C. Buarque, economista
