À luz da Constituição (CF), que acolheu o espírito montesquiano da tripartição dos Poderes, a resposta é ‘não’.
Pertence ao Executivo? Não, pois se trata, justamente, de um controle externo à função administrativa.
Seria, então, órgão do Judiciário, já que são chamados de tribunais, julgam as contas, além de seus membros possuírem o mesmo regime jurídico dos membros do Judiciário? Também não. A Lei Maior define a estrutura do Judiciário, sem incluir esses órgãos.
Seria do Legislativo, pois a CF insere a Seção sobre a fiscalização das contas públicas no Capítulo que trata desse Poder? Mais: ao dizer que o Controle Externo exercido pelo Legislativo é feito “com o auxílio” do Tribunal de Contas, a CF quer dizer que este o integra? Embora a resposta não seja unânime, a maioria da doutrina e a posição firme do STF concluem que ‘não’: esses Tribunais não compõem o Legislativo, nem, tampouco, a ele são subordinados.
Dois excertos emblemáticos: 1) Ayres Britto: – Quando a Constituição diz que o Congresso exercerá o controle externo ‘com o auxílio do TCU’, tenho como certo que está a falar de “auxílio” do mesmo modo como a CF fala do Ministério Público perante o Judiciário. Uma só função, com dois diferenciados órgãos a servi-lo, sem que se possa falar de superioridade de um perante o outro; 2) STF – O Tribunal de Contas não é preposto do Legislativo. A função que exerce a recebe diretamente da Constituição, que lhe define atribuições.
A rigor, ao se constatar que os Tribunais de Contas têm suas funções extraídas da própria CF – que também lhes confere autonomia administrativa e orçamentária, iniciativa de leis, equiparação de seus membros aos do Judiciário, quadro próprio de pessoal –, conclui-se que possuem, de fato, os atributos de um Poder. É como disse o professor Celso Antônio: a CF não tipificou-os como Poder, mas criou um bloco de instituições que não se aloja em quaisquer dos Poderes, formando um conjunto orgânico autônomo.
O patrono dos TCs, Rui Barbosa, ao justificar a sua criação (1890), já clareava essa questão: – venho propor a criação de um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediária à administração e à legislatura, que, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias contra ameaças, possa exercer as suas funções vitais no organismo constitucional.
Topografias e vaidades institucionais no seu devido lugar, ainda que a CF houvesse ousado chamá-lo de Poder, nada mudaria, em essência, pois o que importa ao cidadão é vê-lo cumprir bem o seu propósito.
Valdecir Pascoal, conselheiro TCE-PE